07 jun Voorkom niet-ontvankelijkheid: dien een zienswijze in!
Inleiding
Op 8 maart 2023 oordeelde de Afdeling tegen de achtergrond van de ‘Varkens in Nood’-rechtspraak[1] dat appellante, in dit geval de supermarktketen Lidl, niet als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kon worden aangemerkt.[2] Lidl had beroep ingesteld tegen een vastgesteld bestemmingsplan, dat onder meer voorziet in supermarktruimte. Naast het feit dat Lidl niet kon worden aangemerkt als belanghebbende, had Lidl nagelaten binnen de daarvoor gestelde termijn een zienswijze in te dienen. Het een en ander leidde tot het oordeel dat Lidl niet-ontvankelijk werd verklaard. Deze uitspraak is illustratief voor lijn die door de Afdeling sinds de Varkens in Nood-arrest is uitgezet. Daarnaast wordt met deze uitspraak vooral het belang van het indienen van een zienswijze benadrukt.
De Feiten
Wat was er aan de hand? Lidl exploiteert een supermarkt in de nabijheid van het plangebied aan het Bijlmerplein 94 te Amsterdam en stelde dat zij genoodzaakt was om als gevolg van het vastgestelde bestemmingsplan de vestiging te verplaatsen naar het plangebied. Dit was reden voor Lidl om beroep in te stellen tegen het bestemmingsplan bij de Afdeling. Lidl had echter nagelaten een zienswijze binnen de daarvoor gestelde termijn over het ontwerpplan naar voren te brengen. Daarnaast is niet is gebleken dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Juridisch kader
Zowel belanghebbende als niet-belanghebbenden kunnen op het moment van schrijven van deze blog[3] beroep instellen tegen omgevingsbesluiten[4] waarop de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Op grond van art. 6:13 van Awb dient voorafgaand aan het beroep een zienswijze te zijn ingediend binnen de daarvoor gegeven termijn. Deze eis geldt echter niet (meer) voor belanghebbenden. Belanghebbenden zijn sinds het Varkens in Nood-arrest niet meer gehouden om een zienswijze in te dienen. Dit betekent dat zij ook ontvankelijk zijn in beroep indien zij geen zienswijze hebben ingediend. Voor niet-belanghebbenden geldt dat zij ontvankelijk zijn in beroep, indien zij een zienswijze over het ontwerpbesluit (zoals een bestemmingsplan) naar voren hebben gebracht of ingeval hen niet kan worden verweten dat zij dit hebben nagelaten.[5] Hieruit kan men het volgende stappenplan destilleren voor omgevingsbesluiten met uniforme openbare voorbereidingsprocedure:
Stap 1: Is binnen de daarvoor gegeven termijn een zienswijze ingediend?
- Ja? Dan is appellante in beginsel ontvankelijk in beroep.
- Nee? Dan is het ten eerste de vraag of dit redelijkerwijs niet kan worden verweten aan appellante.
Stap 2: Kan het nalaten van het indienen van een zienswijze appellante niet worden verweten?
- Ja? Indien het nalaten van het indienen van een zienswijze appellante niet kan worden verweten dan is zij in beginsel ontvankelijk in beroep.
- Nee? Indien niet is gebleken dat het nalaten van het indienen van een zienswijze appellante niet kan worden verweten, dan is doorslaggevend of appellante als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Stap 3 : Is appellante belanghebbende?[6]
- Belanghebbende? Dan is appellante in beginsel ontvankelijk in beroep.
- Geen belanghebbende? Dan is appellante niet-ontvankelijk in beroep.
Opmerking verdient dat de Afdeling sinds het Varkens in Noord-arrest een handzaam stroomschema heeft gepubliceerd op haar website (link). Dit stroomschema is echter niet compleet aangezien hierin niet de mogelijk is verwerkt dat weliswaar geen zienswijze is ingediend, terwijl dit niet kan worden verweten.
Rechtsoordeel
Hoe oordeelde de Afdeling in dit geval? De Afdeling volgt in de onderhavige uitspraak voornoemd stappenplan. De Afdeling constateert dat Lidl binnen de daarvoor gestelde termijn geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht en niet is gebleken dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Daarbij merkt de Afdeling – onder verwijzing naar het Varkens in nood-arrest – op dat het niet indienen van een zienswijze niet langer aan belanghebbenden kan worden tegengeworpen. Belanghebbenden zijn hoe dan ook ontvankelijk als zij binnen de beroepstermijn beroep hebben ingesteld. Vervolgens merkt de Afdeling – onder verwijzing naar haar uitspraak ECLI:NL:RVS:2021:953 – op dat voor niet-belanghebbenden geldt dat ook zij beroep kunnen instellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten, mits zij een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht of ingeval hen niet kan worden verweten dat zij dit hebben nagelaten. Kort gezegd bevestigt de Afdeling voornoemd stappenplan.
Stap 1 en 2 boden Lidl in het onderhavige geval geen soelaas. In dat geval kan stap 3 als laatste escape worden ingezet. Lidl stelde dan ook dat zij als belanghebbende dient te worden aangemerkt bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling maakt in haar uitspraak korte metten met deze stelling:
‘Niet in geschil is dat Lidl werkzaam is in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied als de supermarkten waarin het bestemmingsplan voorziet, ervan uitgaand dat zij die niet zelf zal exploiteren. Lidl is uit hoofde van het zijn van concurrent echter niet zonder meer belanghebbende bij elk besluit dat haar concurrenten betreft. Dat is alleen het geval als haar belang rechtstreeks is betrokken bij dat besluit of in dit geval bij het nog te nemen besluit. Of dat het geval is, hangt af van de aard van het (te nemen) besluit en de gevolgen die de Lidl daarvan ondervindt.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn de gevolgen van het bestemmingsplan voor Lidl, voor zover daar al sprake van is, geen negatieve gevolgen voor haar als concurrent. De maximale brutovloeroppervlakte aan supermarkten in het plangebied, waar Lidl dus thans niet is gevestigd, wordt verder beperkt dan in de bestaande situatie. Verder is sprake van een toevoeging van woningen en daarmee van potentiële klanten van Lidl.
Lidl heeft op geen enkele manier aannemelijk gemaakt dat haar concurrentiepositie nadelig zal worden beïnvloed. Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat het belang van Lidl niet rechtstreeks is betrokken bij het besluit van 22 juni 2022, zodat zij niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.’
Ook stap 3 bood in het onderhavige geval geen soelaas. Lidl kreeg dan ook nul op het rekest.
Conclusie en aanbevelingen
Het ‘Varkens in Nood-arrest’ heeft veel stof doen opwaaien. De hierboven besproken uitspraak illustreert eens te meer het belang van het indienen van een zienswijze binnen de daarvoor geboden termijn. Een ingediende zienswijze is vooralsnog hét toegangsticket tot de rechter, ook voor niet-belanghebbenden. Discussies over ontvankelijkheid kunnen daarmee worden voorkomen. Als Lidl immers een zienswijze had ingediend, was zij ontvankelijk geweest. Overigens is het wel de vraag in hoeverre Lidls argumenten kansrijk waren geweest indien zij wel ontvankelijk was geweest. Het is denkbaar dat het gros van haar argumenten zou afketsen op het relativiteitsvereiste.
[1] HvJ EU 14 januari 2021, C‑826/18, ECLI:EU:C:2021:7 (Stichting Varkens in Nood)
[2] ABRvS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:924.
[3] In twee uitspraken (ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786 en ABRvS 4 mei 2021 ECLI:NL:RVS:2021:953) geeft de Afdeling uitdrukkelijk aan dat de door haar uitgezette lijnen van tijdelijke aard zijn en dat de wetgever aan zet is om de op grond van het Varkens in Nood-arrest noodzakelijke wettelijke aanpassingen door te voeren. Het is dus de vraag hoe lang voornoemd stappenplan van betekenis zal zijn.
[4] De Afdeling beschouwt de volgende zaken als omgevingsbesluiten: besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening (zie ABRvS 4 mei 2021 ECLI:NL:RVS:2021:953, r.o. 4.9)
[5] Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953.
[6] Het uitgangspunt dat degene die feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit – zoals een bestemmingsplan of een vergunning – toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. (zie ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271)