14 feb De inwerkingtreding van het omgevingsplan
Voor het wijzigen van een omgevingsplan geldt de openbare voorbereidingsprocedure. De wettelijke beroepstermijn bedraagt zes weken. Het omgevingsplan treedt in beginsel in werking met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit tot vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan is bekendgemaakt (art. 16.78 Ow). Dit is een opvallend verschil met de procedure voor het bestemmingsplan, waarbij inwerkingtreding gelijk viel met het einde van de beroepstermijn van zes weken.
Geen automatisch schorsende werking voorlopige voorziening
Voor belanghebbenden die willen voorkomen dat het omgevingsplan in werking treedt, kan dit kleine verschil grote gevolgen hebben. Om de werking van het omgevingsplan te schorsen, moet niet alleen beroep, maar ook een voorlopige voorziening worden ingesteld. Daarbij is van belang dat onder de Omgevingswet het indienen van een verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening niet langer automatisch schorsende werking heeft, maar dat de voorzieningenrechter op maat moet besluiten welk deel van het besluit de eventuele schorsing betreft (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 234).
Tegelen-jurisprudentie
In sommige gevallen kan het indienen van een verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening in de laatste twee weken van de beroepstermijn, oftewel na inwerkingtreding, te laat zijn. Dit is het gevolg van de Tegelen-jurisprudentie. Gelet op de brief van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan de minister van Binnenlandse Zaken (consultatie Invoeringsbesluit Omgevingswet) van 17 december 2018 zal deze jurisprudentie blijven doorwerken onder de Omgevingswet.
De hoofdregel is op grond van artikel 8:72 lid 2 Awb dat vernietiging van een besluit (waaronder een bestemmingsplan of omgevingsplan) terugwerkende kracht heeft, waardoor het wordt geacht nooit te hebben bestaan. Op een plan gebaseerde omgevingsvergunningen die nog niet onaantastbaar zijn, worden daarmee in beginsel vatbaar voor vernietiging. Uit de Tegelen-jurisprudentie volgt een uitzondering, namelijk dat omgevingsvergunningen in beroep en hoger beroep in stand blijven voor zover die een gebonden beschikking zijn waarbij zowel het besluit als de beslissing op bezwaar zijn gebaseerd op het (vernietigde) plan (ABRvS 21 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA42960, r.o. 2.5.4 en ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:92, r.o. 6.2).
Deze jurisprudentie brengt, in combinatie met de inwerkingtreding van het omgevingsplan vóór het einde van de beroepstermijn, twee risico’s met zich mee.
Risico 1
Onder het ‘oude recht’ vóór 1 januari 2024 was het al mogelijk dat een vergunning verleend werd in de tijd tussen de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en de schorsing c.q. vernietiging daarvan. Als een belanghebbende in zo’n geval uitsluitend zijn pijlen had gericht op het bestemmingsplan en geen bezwaar had gemaakt tegen de omgevingsvergunning, dan kon de situatie ontstaan dat het bestemmingsplan werd vernietigd, maar de omgevingsvergunning onherroepelijk werd. In zo’n geval stond de appellant in de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan dus uiteindelijk met lege handen.
De kans c.q. het risico dat dit gebeurt onder de Omgevingswet is groter dan voorheen. De oorzaak hiervan is dat het omgevingsplan in beginsel in werking treedt met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit is bekendgemaakt, dat wil zeggen: twee weken voor het einde van de wettelijke beroepstermijn. Dit betekent dat in de laatste twee weken van de wettelijke beroepstermijn vergunningen verleend kunnen worden. Is het omgevingsplan op dat moment nog niet geschorst, dan kan op basis van het gewijzigde omgevingsplan een omgevingsvergunning worden verleend die nog maar moeilijk in rechte kan worden aangetast.
Als tegen een dergelijke vergunning geen bezwaar wordt ingediend, bijvoorbeeld omdat de vergunning niet opgemerkt is, of omdat wordt aangenomen dat het instellen van een procedure tegen het omgevingsplan voldoende is, dan wordt deze vergunning na het verlopen van de bezwaartermijn onaantastbaar. Een daaropvolgende schorsing c.q. vernietiging van het omgevingsplan zal op grond van de Tegelen-jurisprudentie geen effect meer kunnen hebben op de onaantastbaar geworden vergunning (ABRvS 21 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4296, r.o. 2.5.2).
Les 1: wees bij het instellen van een beroepsprocedure tegen het omgevingsplan alert op eventuele al verleende vergunningen en stel hiertegen -zo nodig- bezwaar in.
Risico 2
Het indienen van bezwaar tegen een omgevingsvergunning is niet per definitie voldoende. Uit de Tegelen-jurisprudentie volgt dat de vernietiging van het omgevingsplan in een specifiek geval geen terugwerkende kracht heeft. Hiervan is sprake als de vergunning een gebonden beschikking betreft die bij primair besluit is verleend én bij beslissing op bezwaar in stand is gelaten op grond van het nog niet geschorste c.q. vernietigde omgevingsplan (ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:92, r.o. 6.2 en ABRvS 24 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2824, r.o. 3). Het is voor een belanghebbende die opkomt tegen het omgevingsplan van groot belang te voorkomen dat dit gebeurt. De Tegelen-jurisprudentie biedt hiervoor een oplossing.
Als een belanghebbende tegelijk met het indienen van het bezwaarschrift ook verzoekt om schorsing van het omgevingsplan, moet het college van burgemeester en wethouders met het nemen van een beslissing op bezwaar wachten tot de voorzieningenrechter zich heeft uitgesproken over de schorsing (ABRvS 21 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4296, r.o. 2.5.5). Het ligt in de rede dat dit ook het geval is als het verzoek tot schorsing al vóór het bezwaarschrift is ingediend. Als het schorsingsverzoek echter pas ná het bezwaarschrift tegen de omgevingsvergunning wordt ingediend, mag de beslissing op bezwaar al worden genomen voordat de voorzieningenrechter zich heeft uitgesproken over de schorsing. In dat geval ontstaat het risico dat zowel het primaire besluit als de beslissing op bezwaar worden genomen op het nog niet geschorste c.q. vernietigde omgevingsplan, met als gevolg dat de schorsing c.q. vernietiging in beroep en hoger beroep tegen de omgevingsvergunning geen gevolgen meer heeft voor de omgevingsvergunning.
Les 2: zorg ervoor dat het verzoek tot het treffen van een voorlopige schorsing vóór of uiterlijk gelijktijdig met het bezwaarschrift tegen de omgevingsvergunning wordt ingediend.
Conclusie
Het omgevingsplan treedt in beginsel in werking met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit is bekendgemaakt. Dit is een opvallend verschil met de procedure voor het bestemmingsplan, waarbij inwerkingtreding gelijk viel met het einde van de beroepstermijn van zes weken. Het is niet zonder risico om te wachten met het instellen van beroep en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening tot de laatste twee weken van de wettelijke beroepstermijn. Alertheid en slagvaardig handelen is geboden, ook omdat het indienen van een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening geen automatisch schorsende werking heeft en de beoordeling van zo’n verzoek tijd vergt.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Martijn Fleers, tel. 070 358 89 90.