13 jul Conclusie: ”Bestuursrechter, pas rechterlijke evenredigheidstoetsing aan”
De bestuursrechter moet zijn evenredigheidstoets van bestuurlijke maatregelen, zoals een woningsluiting of een dwangsom, aanpassen. Dat stellen de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel die op 7 juli 2021 een conclusie uitbrachten over de evenredigheidstoets door de bestuursrechter (ECLI:NL:RVS:2021:1468).
Wat is een conclusie?
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: de Afdeling) vroeg de staatsraden advocaat-generaal in februari 2021 een conclusie te nemen over de rechterlijke evenredigheidstoets naar aanleiding van drie concrete zaken. Het gaat om twee zaken waarin een burgemeester een woning heeft gesloten voor een jaar respectievelijk een half jaar nadat daar drugs waren gevonden (Damocles). De derde zaak betreft het besluit om een dwangsom in te vorderen vanwege herhaalde overtreding van de Huisvestingswet (illegale verhuur). Een conclusie is geen uitspraak, maar een vorm van juridische tegenspraak die bijdraagt aan de rechtsontwikkeling. De conclusie is in de eerste plaats van belang voor de drie zaken. De partijen in die zaken krijgen nu de gelegenheid om op de conclusie te reageren. Daarna zal een grote kamer van de Afdeling uitspraak doen. Afgewacht moet worden of de Afdeling de aanbevelingen van Widdershoven en Wattel overneemt.
Evenredigheidsbeginsel
De manier van toetsen van overheidsbesluiten staat al enkele jaren ter discussie. Voorheen was de gedachte dat de rechter vooral niet op de stoel van de wetgever en het bestuur moet gaan zitten, maar de roep op een meer indringende en intensieve toetsing door de bestuursrechter is steeds luider geworden, zeker na de Toeslagenaffaire. De Afdeling is enkele jaren terug al indringender/voller gaan toetsen bij asielbesluiten, boetezaken en bij de toepassing van beleidsregels (zie ook de jaarverslagen van 2015 en 2016). Het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) speelt daarbij een bepalende rol.
Met toepassing van het evenredigheidsbeginsel kan een rechter tot rechtvaardiger uitkomsten komen met meer oog voor inhoud en maatwerk. Widdershoven en Wattel concluderen nu dat de evenredigheidstoetsing van bestuurlijke maatregelen scherper en indringender kan.
Belangrijkste aanbevelingen
De belangrijkste aanbevelingen van Widderhoven en Wattel zijn:
- De bestuursrechter zou de evenredigheid van bestuurlijke maatregelen moeten toetsen zoals dat in het Europese recht gebeurt, dus toetsen op:
- geschiktheid voor het doel (effectiviteit),
- noodzakelijkheid (is er geen minder ingrijpende maatregel?)
- evenredigheid (bijvoorbeeld de duur van een woningsluiting of de hoogte van een dwangsom).
- Het bestaande strikte onderscheid tussen slechts twee mogelijke toetsingsintensiteiten (terughoudend en indringend) zou moeten verdwijnen. De bestuursrechter zou de intensiteit van zijn toets moeten laten afhangen van de concrete belangen die bij een bestuurlijke maatregel zijn betrokken en van de vraag in hoeverre die maatregel de grondrechten aantast. Indringende toetsing is aangewezen als de sanctie een vergaande inbreuk op de rechten van artikel 8 EVRM maakt.
- Een bestuurlijke maatregel zou volgens hen ook aan het evenredigheidsbeginsel moeten kunnen worden getoetst als de wet bepaalt dat de maatregel moet worden opgelegd. Hierdoor krijgt de rechter meer ruimte om ook wetten die door het parlement zijn aangenomen te toetsen aan algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel. Zij menen dat op termijn het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet moet verdwijnen.
Hoe werkt een indringender toetsing bij een Damocles-sluitingsbevel?
Als het aan Widdershoven en Wattel ligt wordt de toetsing van niet-bestraffende bestuurlijke sancties aan het evenredigheidsbeginsel dus in de breedte intensiever. Zij onderscheiden drie opvolgende gradaties van toetsing:
- terughoudend, waar grote bestuurlijke ruimte onvermijdelijk is en grondrechten een bescheiden of geen rol spelen;
- intermediate (in het midden van de schaal), toetsing op globale evenredigheid met smallere bestuurlijke marges waar het gewicht van de belangen en de betrokkenheid van grondrechten oploopt;
- indringend, op juistheid van het besluit waar die belangen en grondrechtenaantasting maximaal is.
Als voorbeeld werken zij in de conclusie de toetsing van een Damocles-sluitingsbevel van een woning uit. Dit is een ingrijpende sanctie die veelal inbreuk maakt op het priveleven van artikel 8 EVRM, ook van personen die bij het bezit van en handel in de aangetroffen drugs niet of nauwelijks zijn betrokken. Als het een eigen woning betreft, wordt bovendien het eigendomsrecht aangetast. Zij adopteren de EU-rechtelijke wijze van evenredigheidstoetsing.
Getoetst moet worden of een woningsluiting in het licht van het doel ervan geschikt, noodzakelijk en evenredig in strikte zin is. Daarop wordt nu ook min of meer getoetst door de Afdeling, maar het resultaat is toch vaak terughoudend (‘niet-onredelijk’). Gezien de ingrijpende en grondrechtenaantastende gevolgen van een sluiting van een woning voor niet bij de aangetroffen drugs betrokken bewoners, met name kinderen en hulpbehoevenden, menen Widdershoven en Wattel dat de rechter de burgemeester bij deze evenredigheidstoetsing niet op grote afstand moet controleren, maar binnen vrij enge marges. Weliswaar heeft de burgemeester als kenner van de lokale omstandigheden bestuurlijke beslissingsruimte ter zake van de duur en modaliteiten van een sluiting om de rust en veiligheid te doen weerkeren en het pand uit de drugsonderwereld te halen en te houden, maar de sluiting heeft zulke ingrijpende gevolgen voor het privéleven van niet bij die onderwereld betrokken bewoners dat zij een intermediate toetsingsintensiteit aanwezig achten. Widdershoven en Wattel komen ingeval van Damocles-sluitingsbevelen uit in het midden van de intensiteitsschaal, tussen terughoudende en indringende rechterlijke toetsing in.
Voor een uitgebreidere samenvatting van de conclusie wordt verwezen naar het persbericht op de website van de Raad van State (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@125985/202006932-3-a3-202002668-2-a3-en/#toonpersbericht) en naar de conclusie zelf.
Vragen? Neem gerust contact op met Martijn Fleers van FDJ Advocaten.