21 aug Stikstof & natuurvergunningen – Wat kan er nog wél in 2025?
De bouw van nieuwe woningen stagneert, boeren blijven protesteren en beleidsmakers ervaren grote druk: de stikstofproblematiek houdt Nederland in zijn greep. De gevolgen van de stikstofuitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2024 zijn nog vers. Intussen zoekt de bouwsector koortsachtig naar haalbare oplossingen. De centrale vraag daarbij: wat kan er nog wél? In deze blog delen we enkele praktische aandachtspunten.
Hoe zat het ook alweer?
Stikstof komt vrij bij allerlei menselijke activiteiten zoals verkeer, landbouw, industrie en bouw. In de natuur veroorzaakt een te hoge stikstofdepositie verzuring van de bodem, verlies aan biodiversiteit en verstoring van kwetsbare ecosystemen. Om deze natuur te beschermen zijn Natura 2000-gebieden aangewezen. In Nederland zijn in totaal 162 Natura 2000 gebieden. Wie een activiteit uitvoert die de natuur in deze gebieden mogelijk schaadt door stikstofneerslag, moet nagaan of een natuurvergunning vereist is.
De procedure begint met een voortoets: hierin wordt berekend hoeveel stikstof wordt uitgestoten en of dit schade kan veroorzaken aan nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Sluit de voortoets significante negatieve effecten op voorhand uit, dan is geen passende beoordeling nodig en vervalt de vergunningplicht. Zijn significante effecten op voorhand niet met zekerheid uitgesloten, dan moet een aanvraag voor een natuurvergunning worden ingediend. In dat geval moet een passende beoordeling worden uitgevoerd.
Tot eind 2024 kon in de voortoets nog intern gesaldeerd worden. Dat wil zeggen dat bij de voortoets rekening mocht worden gehouden met de beëindiging van een bestaande stikstofbron binnen het project. De beëindiging van de bestaande stikstofbron mocht worden gecompenseerd met nieuwe uitstoot als gevolg van het project. Sinds de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak (Amercentrale en Rendac, 18 december 2024) is dit niet meer toegestaan.[1] Nu intern salderen in de voortoets niet meer is toegestaan is voor veel meer activiteiten een natuurvergunning noodzakelijk.
In de passende beoordeling (in het kader van een aanvraag voor een natuurvergunning) is intern salderen nog wel mogelijk, maar dan geldt het additionaliteitsvereiste: salderen mag alleen als de maatregel niet ook nodig is om kwetsbare natuur te behouden, herstellen of verslechtering te voorkomen. In de praktijk vormt dit vereiste een groot obstakel: veel Natura 2000-gebieden verkeren in slechte staat, waardoor salderen vaak niet is toegestaan en de vergunningverlening stagneert.
Zoals in de inleiding genoemd, zoeken initiatiefnemers en overheden naarstig naar oplossingen. Zo heeft Minister Wiersma het plan gelanceerd om de ondergrens voor de uitstoot van stikstof te verhogen naar 1 mol per hectare per jaar. Dit plan lijkt (helaas) niet kansrijk. De wetenschappelijke onderbouwing van het plan is omstreden, het RIVM heeft zich openlijk van de onderbouwing gedistantieerd en Raad van State heeft nadrukkelijk laten weten dat het plan juridisch kwetsbaar is. Zonder daadwerkelijke daling van de totale stikstofuitstoot lijkt het verhogen van de ondergrens vooral ingegeven door politieke motieven.
Dit alles roept de vraag op wat nog wel mogelijk is. Hieronder volgt een overzicht van een aantal kansen om de impasse te doorbreken.
- Ecologische beoordeling in de voortoets
Doordat het door het additionaliteitsvereiste lastig, zo niet onmogelijk, is om te voldoen met een passende beoordeling, komt er meer nadruk te liggen op de voortoets. Een belangrijk aanknopingspunt is de ecologische beoordeling binnen de voortoets. In een ecologische beoordeling wordt onderzocht of projectgebonden stikstoftoename significante negatieve gevolgen kunnen hebben voor de natuurlijke kenmerken van een gebied. Daarbij wordt rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van stikstofgevoelige habitattypen en/of kwalificerende soorten in Natura 2000-gebieden. Per gebied wordt per habitattype en soort beoordeeld of sprake kan zijn van significante gevolgen als gevolg van het project. Daarmee kan in sommige gevallen – ondanks de stikstofdepositie – worden aangetoond dat geen significante effecten optreden op Natura 2000-gebieden. In zo’n geval is géén natuurvergunning nodig, ondanks dat de stikstofdepositie mogelijk boven de 0,005 mol/ha/jaar uitkomt.
De juridische basis hiervoor werd bevestigd in de Porthos-uitspraak.[2] De Afdeling oordeelde dat een vergunning niet nodig is wanneer, op basis van een ecologische analyse en wetenschappelijk onderbouwde gegevens, aannemelijk is dat de stikstofdepositie geen significant effect heeft op de beschermde natuur, ondanks dat de stikstofdepositie boven de 0,005 mol/ha/jaar uitkwam.
Met een goed onderbouwde ecologische beoordeling binnen de voortoets ontstaat ruimte om tóch projecten mogelijk te maken – zónder vergunningplicht, mits de negatieve effecten uitgesloten kunnen worden. Dit zal evenwel afhangen van de stikstofdepositie als gevolg van het concrete project en de staat van de desbetreffende Natura 2000-gebieden. Naarmate de stikstofdepositie toeneemt en de toestand van het natuurgebied slechter is, neemt de kans af dat een ecologische beoordeling uitkomst biedt.
- Opknippen project
Daarnaast kan een project onder bepaalde omstandigheden worden ‘opgeknipt’ in kleinere, losse projecten die elk onder de drempelwaarde van 0,005 mol/ha/jaar blijven. Helaas laat de rechtspraak weinig ruimte voor zo’n aanpak: opknippen is niet toegestaan als de onderdelen functioneel, inhoudelijk of ruimtelijk met elkaar samenhangen. Niettemin kan het de moeite waard zijn om de mogelijkheid van het opknippen van een project te onderzoeken.
Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie en de Afdeling volgt dat een project alle activiteiten omvat die onlosmakelijk met elkaar samenhangen, zodat de milieueffecten van het geheel beoordeeld kunnen worden.[3] Opknippen is niet toegestaan wanneer er sprake is van samenhang in tijd, doel of locatie. Pogingen om grote woningbouwprojecten op te knippen in meerdere projecten om stikstofeffecten op papier te minimaliseren, zijn juridisch niet zonder risico.[4]
- Overgangsrecht
In sommige gevallen biedt het overgangsrecht uitkomst. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 18 december 2024 bepaald dat het verbod op intern salderen in de voortoets terugwerkt tot 1 januari 2020. In theorie betekent dit dat voor veel bestaande projecten alsnog een natuurvergunning nodig is. Om te voorkomen dat duizenden projecten hierdoor kwetsbaar zijn voor handhaving, is overgangsrecht ingevoerd.[5]
Projecten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zijn gestart, vallen onder de overgangsregeling: tot 1 januari 2030 mag het bevoegd gezag niet handhaven wegens het ontbreken van een natuurvergunning. Voorwaarde is dat het project op basis van de oude jurisprudentie vergunningvrij was en dat een fysieke start vóór 2025 aantoonbaar is.
Wat precies onder een ‘fysieke start’ moet worden verstaan is nog niet uitgekristalliseerd. Het lijkt erop dat het moet gaan om concrete handelingen met een zichtbaar effect op de leefomgeving. In een recente uitspraak oordeelde de Rechtbank Gelderland bijvoorbeeld dat het uitzetten van de bouwlocatie, het aanbrengen van verharding en daaropvolgende grondwerkzaamheden kunnen worden gekwalificeerd als ‘fysieke start’.[6] Uiteindelijk zal dit waarschijnlijk per project moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
Een geslaagd beroep op het overgangsrecht neemt niet weg dat uiterlijk voor 1 januari 2030 (alsnog) een natuurvergunning moet worden verkregen, indien sprake is van een natuurvergunningplichtig project. De hamvraag is wat er gebeurt als de komende jaren talloze natuurvergunningplichtige woningbouwprojecten worden gerealiseerd zonder natuurvergunning. Als deze projecten vóór 1 januari 2030 zijn afgerond, is onzeker of handhaving ooit de toekomstige bewoners zal raken. Politiek en bestuurlijk lijkt het bijna ondenkbaar dat mensen hun woning zouden moeten verlaten, omdat geen natuurvergunning is verleend. Vooralsnog blijft dit ongewis.
Een troostende gedachte is wellicht dat milieuorganisaties hun handhavingspijlen vooral lijken te richten op de landbouwsector. Het dwarsbomen van de realisatie van woningbouwprojecten oogst (naar wij aannemen) minder applaus onder hun achterban.
Ondanks alle rechtsonzekerheid lijkt het erop dat banken vooralsnog de realisatie van woningbouwprojecten blijven financieren.
- ADC-toets
Tot slot verdient de zogenoemde ADC-toets aandacht. In lid 2 van art. 8.74b Bkl is deze toets opgenomen. Onder de in dat artikel genoemde voorwaarden kan een natuurvergunning worden verleend, ondanks dat op basis van de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen. Hiervoor moet worden aangetoond dat er geen reële alternatieven zijn, er dwingende redenen van groot openbaar belang zijn, en dat negatieve effecten gecompenseerd kunnen worden.
Echter, lid 3 van hetzelfde artikel beperkt deze mogelijkheid bij projecten die effect hebben op prioritaire habitats of soorten. In die gevallen gelden alleen menselijke gezondheid, openbare veiligheid of wezenlijk gunstige milieueffecten als geldige dwingende redenen; sociale of economische redenen volstaan niet. Aangezien van de 118 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden er slechts 9 zijn zonder prioritaire habitats of soorten, biedt de ADC-toets daarom in de praktijk zelden een uitweg.[7]
Conclusie: wat betekent dit voor de praktijk?
De regels rond stikstof en natuurvergunningen zijn het afgelopen jaar fors aangescherpt. Met de uitspraken van 18 december 2024 is het speelveld voor initiatiefnemers versmald: intern salderen kan niet meer in de voortoets, het opknippen van projecten wordt niet zomaar geaccepteerd, het additionaliteitsvereiste is lastig invulbaar en de ADC-toets biedt vaak geen uitweg.
Toch lijkt er nog steeds ruimte voor het realiseren van projecten. Een ecologische beoordeling als voortoets lijkt in bepaalde gevallen een kans om zonder natuurvergunning te bouwen, ook als er sprake is van een beperkte stikstofdepositie. Voor projecten die fysiek gestart zijn vóór 1 januari 2025, is het raadzaam om te toetsen of gebruik kan worden gemaakt van het overgangsrecht. Voor nieuwe projecten is het van belang om vanaf het begin een degelijke stikstofstrategie op te stellen.
Bij woningbouwprojecten zijn de financiële belangen doorgaans groot. Daarom is in vrijwel alle gevallen een zorgvuldige juridische voorbereiding essentieel. Wilt u weten wat in uw situatie mogelijk is?
Voor vragen kunt u contact opnemen met Christiaan Geertman of Martijn Fleers, tel. 070 358 89 90.
[1] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac);
ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).
[2] ABRvS 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129 (Porthos).
[3] ABRvS 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471; HvJ (C-127/02 (Waddenzee-arrest)).
[4] Zie in dat kader ook ‘Doe iets, doe iets, doe iets’, Interview met Marcel Soppe, Tubantia, 4 januari 2025
[5] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac), r.o. 24.4.
[6] Rb Gelderland 25 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:6052, r.o. 7.6.
[7] Zie in dat verband ook E. van der Aa, Inzet ADC-toets voor bouwprojecten zelden kansrijk, Tijdschrift Milieu, december 2020, p. 24-25.