27 mrt Leges versus kosten van kwaliteitsborging
Per 1 januari 2024 is de Wet kwaliteitsborging (Wkb) in werking getreden. Deze wet beoogt de bouwkwaliteit te verbeteren. Onder de Wkb wordt de toetsing van bouwplannen niet langer voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden verricht door gemeenten, maar in de praktijk door private, onafhankelijke partijen (kwaliteitsborgers). Aan deze private kwaliteitsborging zijn kosten verbonden. Daarnaast moeten nog steeds leges aan gemeenten worden betaald. Hoe verhouden deze twee kostenposten van leges en kwaliteitsborging zich tot elkaar?
Wat zijn leges?
Leges zijn een vorm van belasting. Ze zijn een vergoeding aan de overheid van de kosten voor het gebruik van een dienst of product. Deze dienst of dit product moet het individuele belang van de betaler dienen, en dus niet het openbaar belang. Het gaat hierbij vaak om een aanvraag van een vergunning of document. Leges voor een omgevingsvergunning dienen ter vergoeding van de kosten voor de werkzaamheden van de gemeente tijdens het vergunningtraject.
Verplaatsing werkzaamheden
In het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging onder de Wkb is het borgen en controleren van de kwaliteit van een bouwproject niet langer een taak van gemeenten, maar voor geregistreerde, erkende en onafhankelijke kwaliteitsborgers. Vooralsnog geldt dit stelsel alleen voor bouwwerken in gevolgklasse 1. Dit is de laagste risicoklasse voor onder meer eengezinswoningen en kleine bedrijfspanden. Het verbouwen van bouwwerken is vooralsnog uitgezonderd van de Wkb. Door de gefaseerde invoering van de Wkb zal de toepassing van de wet stapsgewijs worden uitgebreid. Hoe meer bouwprojecten geborgd zullen kunnen worden door kwaliteitsborgers, hoe minder deze last bij de gemeentes ligt. Dit is relevant voor de hoogte van de leges.
Hoogte van de leges
Leges moeten op basis van artikel 229b lid 1 van de Gemeentewet zo worden vastgesteld, dat de geraamde baten niet boven de geraamde lasten uitkomen. Er mag dus geen winst gemaakt worden. Als een private kwaliteitsborger de bouwtechnische toets uitvoert, wordt ingeschat dat tussen de 20% en 30% minder uren gemaakt zullen worden door een gemeente bij een aanvraag. Een gemeente controleert alleen nog de bouw- en gereedmelding van de private kwaliteitsborger. De technische bouwkundige toets wordt niet meer door gemeenten verricht. Voor het afhandelen van de meldingen mogen geen leges in rekening worden gebracht.
Als de geraamde lasten lager worden, zullen de geraamde baten (leges) ook lager vastgesteld moeten worden. Voorspeld is dat de leges met ongeveer 30% zullen dalen. De exacte daling is lastig in beeld te brengen, omdat gemeenten hun eigen legesverordeningen vaststellen. Al voor de inwerkingtreding van de Wkb waren er aanzienlijke verschillen tussen gemeenten wat betreft de leges, en het is niet uitgesloten dat deze de komende tijd groter zullen worden.
Bezwaar maken tegen leges
Als u het niet eens bent met het bedrag aan leges dat u moet betalen, kunt u tegen een aanslag leges binnen de wettelijke bezwaartermijn van zes weken bezwaar maken bij de heffingsambtenaar. Let op: ook wanneer bewaar wordt gemaakt, moet de bestreden aanslag in eerste instantie worden voldaan. Het indienen van een bezwaarschift schort de betalingsverplichting niet op, maar in de praktijk blijken veel gemeenten bereid (na indiening van een bezwaarschrift) de betalingsverplichting alsnog op te schorten. Het alternatief is een voorlopige voorzieningprocedure.
Bewijslastverdeling
De bewijslast ten aanzien van de onderbouwing van een beroep op limietoverschrijding rust in beginsel op de belanghebbende die de legesaanslag bestrijdt. De belanghebbende zal echter in de meeste gevallen geen toegang hebben tot de gegevens die nodig zijn voor deze onderbouwing. In jurisprudentie zijn hierover enkele regels gesteld (zie HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, r.o. 3.3.2 – 3.3.7 en HR 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938, r.o. 3.3.3 – 3.3.6).
Van de gemeente mag niet worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Als de heffingsambtenaar inzicht in de globale kosten- en lastenramingen heeft verschaft, kunnen alleen nadere inlichtingen worden verlangd voor zover voldoende gemotiveerd gesteld is waarom ten aanzien van één of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “last ter zake”. Onder “lasten ter zake” kunnen ook indirecte kosten vallen, zolang die meer dan zijdelings met de verleende diensten samenhangen. Als sprake is van redelijke twijfel hoeft een heffingsambtenaar slechts naar vermogen duidelijk te maken waarom die twijfel ongegrond is. De bewijslast blijft bij de belanghebbende.
Pas als geoordeeld wordt dat de gemeente de opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen, is er plaats voor een correctie.
Met betrekking tot de bewijslastverdeling blijkt uit een uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden enige nuance (Hof Arnhem-Leeuwarden 24 november 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:8875, r.o. 4.17 en 4.18). Van de gemeente mag worden verlangd dat zij op een concrete en navolgbare wijze inzicht verschaft in de feiten die hebben geleid tot de raming. Dat geldt ook als daarbij grote marges mogen worden aangehouden. Als de heffingsambtenaar geen enkel of onvoldoende inzicht geeft in de geraamde baten, kan geen oordeel worden gegeven of de raming en de gehanteerde voorzichtigheid de toets van de redelijkheid kunnen doorstaan. De enkele stelling dat de gemeente haar baten consistent raamt en dat stijgingen of dalingen, zij het met enige vertraging, daarin automatisch naar voren komen, is onvoldoende. Het standpunt van de belanghebbende werd door de heffingsambtenaar in deze situatie niet weersproken. Daarom acht het Hof in deze uitspraak de opbrengstlimiet overschreden. De legesverordening wordt buiten toepassing gelaten.
Toetsing legesverordening
Tegenover de individuele legesaanslag staat de legesverordening zelf. De legesverordening is een algemeen verbindend voorschrift, waar geen beroep of bezwaar tegen kan worden aangetekend (art. 8:3 lid 1 sub a Awb). Wel is een verzoek tot exceptieve toetsing mogelijk. Hierbij beoordeelt de bestuursrechter of de legesverordening in strijd is met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen. Als daarvan sprake is, zal de verordening in dat individuele geval onverbindend of buiten toepassing worden verklaard. In dat geval kunnen geen leges worden opgelegd. Dit was het geval in de genoemde uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden, omdat sprake was van strijd met hogere regelgeving (art. 229b lid 1 van de Gemeentewet).
Conclusie
De kosten die de gemeente bespaart door de Wkb zouden terug te zien moeten zijn in lagere leges. Als een gemeente de heffing van leges niet aanpast, zullen de kosten van projectontwikkeling toenemen. Dit staat op gespannen voet met artikel 229b lid 1 van de Gemeentewet. In dat geval is de legesaanslag kwetsbaar voor vernietiging door de bestuursrechter.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Martijn Fleers, tel. 070 358 89 90